Declaran infundados recursos extraordinarios y confirman en todos sus extremos la Res N° 1033-2012-JNE JURADO NACIONAL DE ELECCIONES RESOLUCIÓN N° 1131-2012-JNE Lima, diez de diciembre de dos mil doce Expediente N° J-2012-0876 PACHACAMAC - LIMA VISTO en audiencia pública, de fecha 10 de diciembre de 2012, los recursos extraordinarios por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva interpuestos por Hugo León Ramos Lescano y Julio César Piña Dávila, contra la Resolución N° 1033-2012-JNE, sábado, enero 12, 2013

Declaran infundados recursos extraordinarios y confirman en todos sus extremos la Res N° 1033-2012-JNE

JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
RESOLUCIÓN N° 1131-2012-JNE

Lima, diez de diciembre de dos mil doce
Expediente N° J-2012-0876
PACHACAMAC - LIMA
VISTO en audiencia pública, de fecha 10 de diciembre de 2012, los recursos extraordinarios por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva interpuestos por Hugo León Ramos Lescano y Julio César Piña Dávila, contra la Resolución N° 1033-2012-JNE, de fecha 7 de noviembre de 2012, que declaró fundado el recurso de apelación y en consecuencia, modificó el Acuerdo de Concejo N° 093-2012-MDP/C, imponiendo al alcalde del Concejo Distrital de Pachacámac, provincia y departamento de Lima, la sanción de suspensión por diez días, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES
Referencia sumaria a la resolución de segunda instancia Mediante Resolución N° 1033-2012-JNE, de fecha 7 de noviembre de 2012, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones declaró fundado el recurso de apelación interpuesto por Julio César Piña Dávila y en consecuencia, modificó el Acuerdo de Concejo N° 093-2011-MDP/C, de fecha 27 de diciembre de 2011, que impuso la suspensión de dos días naturales al alcalde Hugo León Ramos Lescano, por la suspensión de diez días naturales, en aplicación del numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, (en adelante LOM), esto es por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno de Concejo (en adelante RIC).

Sobre el recurso extraordinario Fundamentos del recurso extraordinario presentado por Hugo León Ramos Lescano.

El 26 de noviembre de 2012 Hugo León Ramos Lescano, interpuso recurso extraordinario por afectación al debido proceso y la tutela procesal efectiva, considerando lo siguiente:
i) Se ha vulnerado el derecho al debido proceso, por cuanto el JNE ha asumido indebidamente competencia al admitir a trámite y resolver un recurso de apelación presentado ante dicha instancia y no ante el concejo municipal, avocándose al conocimiento de un procedimiento en una etapa aún no concluida, generando un confiicto de competencia.
ii) El Jurado Nacional de Elecciones no es competente para declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo de Concejo N° 106-2012-MDP, por lo que ha incurrido en avocamiento indebido.
iii) Se ha vulnerado el derecho a la pluralidad de instancias, toda vez que el JNE se ha excedido en sus atribuciones al resolver como única instancia un procedimiento de suspensión, a pesar de que se encontraban pendientes de resolución los recursos de reconsideración presentados por el alcalde y por Julio César Piña Dávila.
iv) La acumulación de sanciones impuestas en procedimientos administrativos distintos no es jurídicamente posible.
v) Se ha aplicado indebidamente el silencio administrativo negativo y en consecuencia, los actos administrativos emitidos por el JNE son nulos.
vi) Se ha producido la sustracción de la materia, pues el concejo municipal resolvió el fondo de la controversia.
vii) El RIC no tipifica como sancionable la conducta en la que ha incurrido el reclamado. La falta de supervisión de las funciones del gerente municipal no es causal tipificada en el citado reglamento como falta grave viii) El JNE no es competente para declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo de Concejo N° 106-2012-MDP, por lo que ha incurrido en avocamiento indebido.
ix) No se han valorado medios probatorios que han estado presentes a nivel municipal y los que confirman que la información sí fue otorgada al regidor Julio César Piña Fundamentos del recurso extraordinario presentado por Julio César Piña Dávila El 28 de noviembre de 2012 Julio César Piña Dávila interpuso recurso extraordinario por afectación al debido proceso y la tutela procesal efectiva sobre la base de los siguientes argumentos:
i. La Resolución N° 1033-2012-JNE ha sido emitida de manera arbitraria, no se encuentra debidamente motivada y no se han valorado de manera adecuada los medios probatorios adjuntados y no se ha establecido un procedimiento adecuado para emitir el fallo, lo que afecta los principios de legalidad, congruencia, y debida motivación.
ii. La decisión no guarda relación con la jurisprudencia del JNE.
iii. Se ha sancionado de manera exigua e insignificante, a pesar de que los hechos demuestran la intencionalidad, temeridad y osadía con la que el alcalde actuó.
iv. El JNE no ha justificado la razón de la suspensión por 10 días naturales, no ha explicado el razonamiento que le permitió llegar a ese convencimiento y qué medios probatorios le sirvieron para dicho fin, así como tampoco cuáles fueron las pruebas que, en su valoración conjunta, resultaron determinantes para adoptar la decisión.
v. No existe justificación alguna para imponer la sanción de 10 días, no existe atenuante, sino todo lo contrario, existe un agravante, dado que se trata de una conducta repetitiva.
vi. No se han tomado en cuenta criterios de razonabilidad, proporcionalidad, congruencia e intencionalidad.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
La cuestión a determinar es si con la Resolución N° 1033-2012-JNE se han afectado los derechos y principios que componen el debido proceso y la tutela procesal efectiva.

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Los alcances del recurso extraordinario como mecanismo de cuestionamiento de las decisiones del JNE
1. El recurso extraordinario constituye un medio impugnatorio ad hoc para el cuestionamiento de las decisiones del JNE. Su excepcionalidad radica en que el artículo 181 de la Constitución Política del Perú señala que las resoluciones del Supremo Tribunal Electoral son inimpugnables. De allí que, mediante Resolución N° 306-2005-JNE, se haya instituido el recurso extraordinario, limitándolo únicamente al análisis de la probable afectación a las garantías que conforman el debido proceso y la tutela procesal efectiva, todo ello en beneficio de una decisión más justa adoptada como consecuencia del estricto respeto de los derechos procesales de las partes intervinientes.
2. Ello también conlleva a afirmar que el recurso extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva no puede constituirse en una instancia o etapa adicional de discusión del fondo de la cuestión controvertida ya resuelta por el JNE. Al ser este un mecanismo de revisión excepcional, tampoco está permitida una revaluación de los medios probatorios ni la valoración de nuevas pruebas, sino que deben identificarse las deficiencias procesales que hubieran podido darse en las causas sometidas a la jurisdicción electoral. Así, únicamente serán materia de pronunciamiento por parte de este órgano colegiado aquellos argumentos que supongan la vulneración de los derechos procesales protegidos por el referido recurso.

Respecto de la supuesta afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva 3. Este Supremo Tribunal Electoral reconoce que la tutela procesal efectiva es un derecho-principio, en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión que formula y de la eventual legitimidad que pueda o no acompañar a su petitorio. Sin embargo, ello no quiere decir que este órgano electoral, prima facie, se sienta en la obligación de estimar en forma favorable las pretensiones formuladas, sino que simplemente siente la obligación de acogerla y brindarle una razonada ponderación en torno a su procedencia o legitimidad.
4. De la revisión de los argumentos expuestos por los recurrente de los recursos extraordinarios se advierte que lo que pretenden es una nueva valoración de los hechos que, en su oportunidad, ya fueron evaluados, tanto en la Resolución N° 776-A-2012-JNE como en el recurso de apelación que fue resuelto por la Resolución N° 1033-2012-JNE, por lo que esta pretensión resulta contraria al objeto para el que fue instituido el recurso extraordinario, el cual está orientado a la protección del debido proceso y a la tutela procesal efectiva. Es más, se advierte que uno de los recurrentes cuestiona los criterios adoptados por el Pleno del JNE sobre el análisis del fondo de la controversia, esto es, sobre la causal de suspensión invocada en el presente expediente.
5. En cuanto a la falta de motivación, a la valoración de los medios probatorios y a la incongruencia, expuestos en el recurso extraordinario por el recurrente Julio César Piña Dávila, cabe precisar que, como bien lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, no cualquier ausencia en la argumentación puede ser considerada como lesiva del derecho fundamental a la debida motivación, sino solo aquella que incida sobre el núcleo del razonamiento que el juez ha seguido para adoptar su decisión, por lo que una motivación insuficiente no se configurará porque a juicio del recurrente existan otros medios probatorios que de haber sido tomados en cuenta hubiesen determinado una decisión distinta del caso. Dicha alegación evidentemente trata de cuestionar la valoración de las pruebas realizada por este Pleno; lo cual, aparte de no poder ser considerada como una pretensión viable dentro de un proceso extraordinario, constituye una comprensión distorsionada de los parámetros que conforman el derecho a la debida motivación, puesto que dichos parámetros comprenden la exigencia de que se expongan las razones por las cuales el juez ha considerado determinantes dichas pruebas y de que, además, dichas razones sean argumentativamente consistentes y coherentes con la decisión que adoptó, mas no implica la exigencia de que este deba justificar por qué no consideró como determinantes otras pruebas.

De la revisión de autos, este Supremo Tribunal Electoral constata que el razonamiento seguido para la expedición de la Resolución N° 1033-2012-JNE ha sido el adecuado, por haberse expuesto suficientemente en la mencionada, las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada. En consecuencia, habiendo resuelto el caso sobre la base de los hechos planteados por los recurrentes, este Supremo Tribunal Electoral afirma que no se ha dejado de responder a sus alegatos ni se ha desviado el debate procesal planteados, con lo cual, se entiende, que no se ha incurrido en ninguna incongruencia activa u omisiva que pudiera lesionar el derecho fundamental a la debida motivación.

Por otro lado, si bien se alegan que se ha afectado el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, basándose en diversos cuestionamientos a la Resolución N° 1033-2012-JNE, se advierte que los recurrentes no aportan ningún elemento nuevo al debate preexistente que permita advertir un error en el razonamiento por parte de este órgano electoral al momento de emitir la resolución controvertida.
6. Asimismo, Hugo León Ramos Lescano presenta en el recurso extraordinario un cuestionamiento a la competencia del JNE, así como la afectación al derecho a la pluralidad de instancia, por lo que dichos extremos serán materia de pronunciamiento por parte de este órgano colegiado, tal como solo aquellos otros argumentos expuestos por los recurrentes que supongan la vulneración de los derechos procesales protegidos por el recurso extraordinario.

Sobre el cuestionamiento a las competencias del JNE en el procedimiento administrativo sancionador 7. Sin perjuicio de que en la Resolución N° 776-A-2012-JNE, así como en la Resolución N° 1033-2012-JNE, ambas emitidas en el presente procedimiento, ya se desarrolló el tema de las competencias y atribuciones del JNE en los procedimientos de suspensión de autoridades municipales, y que para el presente caso se activan por la aplicación del silencio administrativo negativo, es necesario recordar que mediante Resolución N° 0862-2012-JNE, de fecha 25 de setiembre de 2012, se declaró improcedente el recurso extraordinario presentado por Hugo León Ramos Lescano, que trataba sobre los mismos argumentos expuestos.

En tal sentido, al haber sido materia de impugnación a través de recurso extraordinario previo este extremo, no es posible emitir un nuevo pronunciamiento al respecto.

Respecto a la supuesta vulneración del derecho de la pluralidad de instancia 8. El Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho de la pluralidad de instancia es un derecho fundamental que tiene por objeto garantizar que quien participe en un proceso tenga la oportunidad de que lo resuelto sea revisado por un órgano superior y permitir así un control eficaz de la resolución primigenia. Así, el derecho de acceso a los recursos o a recurrir las resoluciones es una manifestación implícita del derecho fundamental a la pluralidad de la instancia, reconocido en el artículo 139, numeral 6, de la Constitución Política del Perú, el cual, a su vez, forma parte del derecho fundamental al debido proceso.
9. En el presente caso, se advierte que el recurrente incurre en error al señalar que el presente proceso de suspensión recién tiene una resolución en primera instancia a raíz de lo dispuesto en el Acuerdo de Concejo N° 106-2012-MDP/C, el cual ha sido declarado nulo por el JNE, y en consecuencia, solo existe un único pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, que es el contenido en la Resolución N° 1033-2012-JNE.

Tal como se señaló en la Resolución N° 776-A-2012-JNE, con la adopción del Acuerdo de Concejo N° 093-2011-MDP, el Concejo Municipal de Pachacámac ya expidió un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, actuando como primera instancia administrativa, decisión que fue impugnada a través de los recursos de reconsideración. En otras palabras, la resolución recurrida no constituye un pronunciamiento en única instancia, puesto que la decisión de la primera instancia (Acuerdo de Concejo N° 093-2011-MDP) se encuentra ya en etapa recursiva y, por ende, no cabe vulneración alguna al principio de doble instancia.
10. Asimismo, el alcalde señala que se ha vulnerado el derecho de pluralidad de instancia ya que el recurso de reconsideración no fue resuelto en primera instancia administrativa. Sin embargo, deben precisarse los siguientes hechos: i) transcurrieron casi ocho meses desde la interposición de los recursos de reconsideración contra el Acuerdo de Concejo N° 093-2011-MDP hasta la emisión de la Resolución N° 776-A-2012-JNE, sin que aquellos hayan sido resueltos por el concejo municipal, ii) mediante Oficio N° 2708-2012-SG/JNE, de fecha 06 de julio de 2012, y Oficio N° 3236-2012-SG/JNE, de fecha 31 de julio de 2012, así como mediante Resolución N° 776-A-2012-JNE, del 3 de setiembre de 2012, se requirió al alcalde que eleve los recursos de reconsideración, así como el recurso de apelación formulado por Julio César Piña Dávila, el mismo que fue presentado el 23 de mayo de 2011, en la unidad de Trámite Documentario y Archivo de la Municipalidad Distrital de Pachacámac, así como todo el expediente administrativo. En tal sentido, el recurrente no puede alegar vulneración al derecho de pluralidad de instancia y de ninguna manera indefensión, pues este Pleno se avocó al conocimiento de la controversia en aplicación del numeral 188.4 del artículo 188 de la LPAG, y con el objetivo de impulsar el desarrollo del proceso para resolverse ante la inacción del concejo municipal.

En vista de ello, no existe vulneración alguna al derecho a la pluralidad de instancias.

En relación con la acumulación de las sanciones impuestas mediante Resolución N° 1032-2012-JNE y Resolución N° 1033-2012-JNE
11. Los principios del derecho administrativo sancionador y, por tanto, de la potestad sancionadora, son sustancialmente iguales a los del derecho penal, ya que ambos son manifestaciones del poder punitivo del Estado.

Desde este punto de vista, el derecho penal recoge la figura del concurso real de delitos, en el artículo 50 del Código Penal, la cual se presenta cuando frente a una pluralidad de acciones, independiente la una de la otra, efectuadas por parte de un mismo sujeto activo, se produce una pluralidad de delitos en un enjuiciamiento conjunto. Asimismo, existe la figura del concurso real retrospectivo, que se diferencia de la primera por tratarse de delitos que no fueron juzgados simultáneamente en un solo proceso penal.
'Artículo 50.- Concurso real de delitos Cuando concurran varios hechos punibles que deban considerarse como otros tantos delitos independientes, se sumarán las penas privativas de libertad que fije el juez para cada uno de ellos hasta un máximo del doble de la pena del delito más grave, no pudiendo exceder de 35 años. Si alguno de estos delitos se encuentra reprimido con cadena perpetua se aplicará únicamente ésta.'
Artículo 51.- Concurso real retrospectivo Si después de la sentencia condenatoria se descubriere otro hecho punible cometido antes de ella por el mismo condenado, será sometido a proceso penal y la pena que fije el juez se sumará a la anterior hasta un máximo del doble de la pena del delito más grave, no pudiendo exceder de 35 años. Si alguno de estos delitos se encuentra reprimido con cadena perpetua, se aplicará únicamente ésta, sin perjuicio de fijarse la reparación civil para el nuevo delito.'
Asimismo, de conformidad con el Acuerdo Plenario N°
4-2009/CJ-116, del 13 de noviembre de 2009, el concurso real de delitos implica los siguientes presupuestos y requisitos legales: i) pluralidad de acciones, ii) pluralidad de delitos independientes, y, iii) unidad de autor. Además, esta figura supone un sistema de cuantificación basado en el principio de acumulación, por lo que se deben sumar las penas que correspondan a cada delito que la integra, siempre y cuando no se exceda de treinta y cinco (35) años de pena privativa de libertad.
12. Atendiendo a estos preceptos legales, y trasladándolos al ámbito que nos atañe, es perfectamente posible la acumulación de sanciones, dado que en el presente caso, en relación con el proceso signado con el Expediente N° J-2012-00875, se habría presentado un concurso real retrospectivo de infracciones, en los que el criterio a aplicarse para la imposición de las sanciones es la acumulación de estas, sin que dicha suma supere el máximo determinado mediante Resolución N° 0485-2011-JNE, que es de treinta (30) días naturales por la comisión de falta grave.

Adicionalmente, este Supremo Tribunal Electoral considera pertinente mencionar que si bien, mediante Resolución N° 0059-2012-JNE, emitida en el Expediente N° J-2012-00038, se suspendió al alcalde Hugo León Ramos Lescano por treinta (30) días naturales, dicha sanción se hizo efectiva desde el 17 de febrero de 2012 hasta el 19 de marzo del mismo año, y al haber sido cumplida en su totalidad y encontrarse concluido dicho proceso, no es posible verificar concurso real respecto de la mencionada sanción.
13. Por estas razones, y tal como se señaló en el considerando 20 de la Resolución N° 1033-2012-JNE, emitida en el presente expediente, el cumplimiento de las sanciones de suspensión impuestas al alcalde Hugo León Ramos Lescano deberá ser sucesivo, haciéndose efectiva la primera por el periodo de quince (15) días, en cumplimiento de la Resolución N° 1032-2012-JNE, desde la juramentación del regidor que asuma la alcaldía, y la segunda a partir del siguiente día de culminado el periodo de sanción impuesto por la primera.

De las faltas graves tipificadas en el RIC de la Municipalidad Distrital de Pachacámac 14. En relación con este punto del recurso extraordinario, el JNE ya ha establecido un criterio que viene siendo aplicado en diversa jurisprudencia.

Este criterio establece que el incumplimiento de las disposiciones establecidas en el RIC sí pueden constituir una conducta pasible de ser considerada falta grave y merecer la sanción de suspensión, siempre que cumpla con determinados requisitos, los cuales, para el caso del Concejo Distrital de Pachacámac, han sido previamente reconocidos en la Resolución N° 0059-2012-JNE, de fecha 2 de febrero de 2012, emitida en el Expediente N°
J-2012-00038 (precisamente un proceso de suspensión del alcalde Hugo León Ramos Lescano).

De acuerdo con ello, el presente recurso extraordinario, en este extremo, pretende la realización de un nuevo análisis de la cuestión controvertida, lo que no es admisible en esta etapa del proceso.

Sobre la validez del Acuerdo de Concejo N° 106-2012-MDP/C
15. Con relación al cuestionamiento de que el JNE no es competente para declarar la inconstitucionalidad de un acuerdo de concejo municipal, cabe señalar que mediante la resolución recurrida no se ha declarado la inconstitucionalidad del Acuerdo de Concejo N° 106-2012-MDP/C, sino su nulidad, por haber sido emitido por órgano incompetente, con todos los efectos que tal declaración acarrea.

Finalmente, y en atención a lo expuesto, este órgano colegiado se ratifica en cada uno de los fundamentos que sustentan la Resolución N° 1033-2012-JNE, decisión adoptada con criterio de conciencia, tal como se lo permite el artículo 181 de la Constitución Política del Perú.

CONCLUSIÓN
En vista de las consideraciones expuestas, este Supremo Tribunal Electoral concluye que con la emisión de la Resolución N° 1033-2012-JNE no se ha vulnerado el debido proceso, y por ende, se debe desestimar los recursos extraordinarios interpuestos por Hugo León Ramos Lescano y Julio César Piña Dávila.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE:

Artículo Único.- Declarar INFUNDADO los recursos extraordinarios interpuestos por Hugo León Ramos Lescano y Julio César Piña Dávila, contra la Resolución N° 1033-2012-JNE de fecha 7 de noviembre de 2012, y en consecuencia CONFIRMAR en todos sus extremos la Resolución N° 1033-2012-JNE, de fecha 7 de noviembre de 2012.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TAVARA CORDOVA
PEREIRA RIVAROLA
AYVAR CARRASCO
LEGUA AGUIRRE
VELARDE URDANIVIA
Bravo Basaldúa Secretario General